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能耗双控是指动力销耗总量和强度轨则。碳排放双控是指温室气体排放总量和强度轨则。现阶段中国碳排放主要轨则对象是二氧化碳，且只考察碳排放强度，未纳入碳排放总量。能耗双控与碳排放双控王人是国度通过宏不雅调控促进经济社会高质料发展的纰谬技能，关系轨制的优化完善是国度惩处体系和惩处才能当代化的体现。

本文暴虐了现时正处于能耗双控向碳排放双轨则度的纰谬转型时期，报复需要加强研究，解读已出台关系政策的影响，量化评估现时发展现象，系统性研究轨制编削，并筹划将来一段时期内轨制编削的试验旅途，为政府“十五五”碳排放双控政策制定提供参考鉴戒。

能耗双控向碳排放双轨则度编削将带来可再无邪力电力需求的激增，擢升新动力开发利用水和煦结尾电气化水平，现时可能会加大新动力消纳和供电压力。基于经济-动力-环境一体化模子，量化测算了双轨则度编削对纳入考察的总量和关系斟酌的影响。能耗双控转向碳排放双控的关节在于合理详情轨则斟酌、全面完善基础要求、有序统筹扩充范围。研究标明：“十四五”后期是双轨则度转型初期，须加强基础要求开荒，在多省市开展试点示范；“十五五”前期是编削中期，考察斟酌以碳排放强度为主、碳排放总量为辅，地区碳排放双控与控名次业碳来往启动不时；“十五五”后期是编削完成期，基础要求具备，考察斟酌已毕动力向碳的全面过渡，纳入碳市集的行业主体均从行政区画双控中剔除。

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新增可再无邪力不纳入动力销耗

总量轨则的影响分析

新增可再无邪力不纳入动力销耗总量轨则，愈加昭彰地凸起轨则非原料化石动力销耗的政策导向，纳入动力双控考察的动力销耗总量大幅缩小。

为系统测算其影响，构建了经济-动力-环境一体化模子，用于测算双控政策变化前后纳入考察的动力销耗总量和碳排放总量（见图1）。结尾动力需求预测以LEAP（long-range energy alternatives planning system）模子为基础，构建工业、建筑、交通、农业四部门模子，结尾用能类型包括煤、油、气、电、热过甚他动力。在结尾动力需求预测基础上，斟酌动力加工弯曲方法的动力参加和耗费情况，测算一次动力需求。其中，电力当作最主要的动力弯曲品种，通过电力计较模子测算发电结构。在一次动力需求预测基础上，把柄化石燃料平均排放统统估算动力销耗产生带来的二氧化碳排放量。

图1 经济-动力-环境模子示意

Fig.1 Schematic diagram of economy-energy-environment model

以2010年于今统计数据为基础，以国度“十四五”计较、“碳达峰碳中庸”时期、非化石动力销耗占比等国度计较意见为经管要求，以外洋先进教导值和表面值为纰谬参考，进行系统测算。测算终结标明，相干于2020年，2025年、2030年和2035年新增可再无邪力（折合表率煤）约为2.6亿、6.6亿、10.9亿t；2025年、2030年和2035年原料用能（折合表率煤）约为4.4亿、5.3亿、6.0亿t。能耗双控与碳排放双轨则度下的考察总量变化如图2所示。现行能耗双控政策在旧版能耗双控政策基础上剔除了新增可再无邪力和原料用能，预测2025年、2030年和2035年纳入双控考察范围的动力销耗总量大幅减少。碳排放双控政策在现行能耗双控政策基础上将剔除CCUS的碳排放量，现时阶段影响还较小。

图2 能耗双控与碳排放双轨则度下的考察总量变化

Fig.2 Change of the appraised total amount under energy consumption "dual control" and carbon "dual control" system

新增可再无邪力不纳入动力销耗总量轨则将加多可再无邪力电力需求，进一步擢升新动力开发利用水和煦结尾电气化水平，现时可能加大新动力消纳和供电压力。

1）从供给侧来看，蚁合式和分散式新动力开发力度将进一步擢升。由于新增可再无邪力不再纳入动力销耗总量轨则，用户将加大可再无邪力销耗，尤其是可再无邪力电力销耗，主要神志有：①加强腹地分散式新动力开发利用，通过开发分散式光伏、分散式风电等神志来高慢结尾电力需求；②开展绿电来往、绿证来往，通过绿色溢价反应绿电的环境价值，促进绿电销耗与消纳，缩小本人电力辗转碳排放量。据中电联统计，2022年绿电来往电量为227.8亿kW·h，市集需求捏续开释。这种神志将带动蚁合式新动力大基地开发和电网输出通说念开荒。

2）从销耗侧来看，“新动力+电能替代”方式将得到任性膨胀，进而推动全社会用电量和结尾电气化水平捏续擢升。用户为了擢升可再无邪力电力销耗，将迟缓实施电能替代，“新动力+电能替代”方式正迟缓在重心领域重心行业膨胀，尤其是外向型出口企业。钢铁、有色、造纸、纺织等重心控排企业也将看重电气化水平的擢升。建筑供暖、说念路运载等领域也将加速鼓动电气化，带动热泵、电动汽车等产业限制捏续扩大。

3）从电网侧来看，能耗双轨则度调理可能加重局部阶段性电力供需垂死场面。各区域把柄资源资质遴荐不同的可再无邪力开发利用神志，东中部地区以分散式为主，西部地区以蚁合式为主。同期，国度对各省的能耗双控斟酌要求不同，东部地区双控一类省份较多，节能降碳后劲现时已较为有限，多倾向于遴荐可再无邪力销耗，而西部地区现时可接管的降碳神志较为多元，包括节能矫正、可再无邪力开发、电能替代等。合座来看，可再无邪力电力跨区域运送限制将捏续增大，电力系统耐久、中期和日内均衡难度进一步擢升。

2

能耗双控转向碳排放双控的

关节点分析

对双轨则度的系统性分析及与以往双控政策膨胀情况的分析标明，能耗双控转向碳排放双控的关节在于合理详情轨则斟酌、全面完善基础要求、有序统筹扩充范围。

2.1

轨则斟酌

轨则斟酌设立要在统筹斟酌轨制有机不时和“双碳”意见压力等前提下，充分体现引发经管导向。总量斟酌除了会引发期间后果擢升，还会放浪行动水平、影响经济增长。连年，动力销耗总量轨则反作用突显，渐渐由强经管变为弱经管，《完善动力销耗强度和总量双轨则度决策》（发改环资〔2021〕1310号）暴虐：对能耗强度缩小达到国度下达引发意见的省（自治区、直辖市），其动力销耗总量在五年计较当期能耗双控考察中免予考察。而能耗强度斟酌永久为强经管，阐述着引发期间后果擢升的积极作用（见表1）。推及碳排放双控，一方面斟酌捏续引发碳效擢升，另一方面斟酌与能耗双控的有机不时，碳排放强度王人应是优先设立且在较万古期内均为强经管的斟酌。

表1 能耗双控与碳排放双控的斟酌对比分析

Table 1 Indicator comparison analysis of energy consumption "dual control" and carbon "dual control"

总体来看，“十四五”期间重心考察能耗强度和碳排放强度，动力销耗总量斟酌经管渐弱。“十五五”时期将迟缓转向以碳排放双控为主。把柄“经济-动力-环境一体化模子”预测终结，能耗强度在“十五五”期间的着落率仍为13.5%，而碳排放强度斟酌在“十五五”期间的着落率较“十四五”期间有所擢升，可斟酌设立为20%，预测终结如图3所示。本文中碳排放强度测算重心斟酌动力废弃二氧化碳排放，未计及工业进程碳排放与碳汇。2030年后，碳排放双控斟酌将替代能耗双控斟酌，碳排放总量经管渐强，斟酌逐年着落（见图2）。碳排放强度着落率斟酌如图3所示，甲烷、氧化亚氮等其他温室气体迟缓纳入排放总量轨则斟酌中。

图3 单元GDP动力废弃二氧化碳排放强度及着落率

Fig.3 Carbon dioxide emission intensity and decline rate of energy combustion per unit of GDP

2.2

基础要求

不同于能耗双控，碳排放双控尚未全面开启，基础要求较弱（见表2），须尽快早日达到“三可原则（MRV）”的要求，已毕对温室气体排放的可测量（measurable）、可阐述（reportable）、可磨练（verifiable）。

表2 碳双轨则度实施的基础要求分析

Table 2 Basic conditions for implementing carbon "dual control" system

碳核算是现时亟须构建的基础才能，核算表率、数据考究度、全人命周期溯源是三大重心擢升标的。齐备准确的碳核算是实施碳排放双轨则度的基础，类似于能耗双控的动力统计责任。现时亟须从3个方面脱手：1）构建世界妥洽的碳统计核算体系，形成期间表率；2）擢升各层级政府的数据考究度，尤其是地市级及以下的政府数据；3）构建齐备的销耗侧数据基础，最终要已毕全人命周期的碳追究、核算、分拆、扣减等。

碳预算与能耗双控的用能预算均面对自制性挑战，斟酌永秘诀兼顾行业自制性和地区自制性。行业方面，低级居品、产制品、出口品等的刚需碳排放应由坐褥侧与销耗侧共同承担。地区方面，中西部地区后发后劲、产业编削带来的碳排放应在碳预算中动态调理。

碳计量、碳监测是碳核算的有意补充，具有及时准确的上风，通过诈欺在线监测设备，减少东说念主为形成的随意。碳监察粗略更好地支捏碳双轨则度的贯彻膨胀。

总体来看，近期把稳擢升碳核算、碳预算才能，迟缓擢升碳计量、碳监测等才能；“十五五”前期碳计量、碳监测应用范围扩大，碳监察体系初步构建；“十五五”后期基础要求达到支捏碳双轨则度全面实施的水平。

2.3

扩充范围

为了幸免浅显层层瓦解，要兼顾斟酌行政区画双轨则度和行业双轨则度。现行能耗双控为行政区画的层层瓦解，落实到区县、州里政府和结尾用能主体时，弹性空间被大幅挤压，加之用能权来往等市集化技能未能阐述作用，只可不得已遴荐限停产等技能。碳排放双轨则度要加多考察弹性，既要斟酌行政区画双控的斟酌合理瓦解，留足弹性空间，又要斟酌行业碳排放双控与碳市集的充分不时，阐述市集作用。

行政区画双控方面，考察斟酌只瓦解到地市级政府，可在多省市试点，但讲求膨胀应优先斟酌产业结构相对浅显、用能主体蚁合、行政才能强的地区。地市级政府处于束上起下的纰谬方法，在辖区面积、GDP及东说念主口等方面适中，至少为地市级政府层面留出统筹“双碳”意见、经济发展、民生安全的操作空间。斟酌到碳排放双控实施的复杂性，前期试点应试虑经济社会发展、产业结构、动力供需、工交建领域等不同成分，在东中西部彩选多个试点省市。从讲求膨胀来看，现时仅北京市具备较好的要求，产业结构以三产为主，用能主体以建筑领域为主，且多为大家机构，易于碳核算与考察管理。“十五五”前期，碳排放双控限制可进一步扩大，华东、华南地区经济进展、期间朝上、行政管理水平较高，东北、西北地区产业结构相对蚁合、易于碳核算。“十五五”后期，世界各省市均讲求膨胀碳排放双控。

行业双控方面，纳入碳市集的行业可斟酌从行政区画双控考察范围中剔除，迟缓已毕行政辅导向碳市集的让渡，2030年之后以市集编削为主。碳排放双控除了要为国度要紧神志留出碳排放量外，还应与世界碳市集承接接。“十四五”后期和“十五五”前期以“行政为主、市集为辅”。世界碳市集处于开荒初期，仅纳入了发电行业，配额分拨相对宽松。石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八大控名次业占世界碳排放量比重将达到60%以上，将来若能迟缓纳入碳市集，通过逐年动态调理行业配额，使行业碳排放强度和总量轨则在合理偏紧情景，并形成社会可承受的碳价，则无谓在行政区画双控中访佛考察，幸免行政技能与市集技能并行形成市集失灵。“十五五”后期，更多行业和主体纳入碳市集，碳市集年度配额与碳中庸意见相匹配，呈现递减趋势，行政区画双控将迟缓让位于碳市集。笼统协同应用碳市集、碳税等碳订价政策，以及电力市集的绿电、绿证政策，畅通全价值链的碳价传导机制，有助于调顺引发机制，指点经济社会合座的低碳转型。

3

能耗双控转向碳排放双轨则度的

鼓动旅途

在上述关节点分析的基础上，说合国表里数据信息，以中国2030年碳达峰意见、欧盟碳边境编削机制要求、世界碳来往市集开荒进度等当作主要界限要求，有序不时现时能耗双控与碳排放强度斟酌要求与膨胀情况，将2030年前永诀为3个主要阶段，进行能耗双控向碳排放双轨则度编削的全局鼓动旅途筹划（见表3）。

表3 能耗双控向碳双控鼓动旅途筹划

Table 3 Promotion path design for the country from energy consumption "dual control" to carbon "dual control" system

“十四五”后期，中国捏续鼓动经济高质料发展，步入构建当代动力体系的新阶段，外洋控碳压力较小，入部下手为“碳达峰”谋篇布局，对应为“双碳”进度的“窗口期”、能耗双控向碳排放双控编削的“编削初期”。能耗强度、碳排放强度为强经管，能耗总量变为弱经管。基础要求薄弱，需要加速构建世界妥洽碳核算体系，擢升碳预算才能。碳排放双轨则度可在多个省市试点膨胀，在北京市等少数地区讲求膨胀。

“十五五”前期，中国产业结构加速转型，当代动力体系初步建立，外洋控碳压力启动以碳关税等神志显性化抒发，须符合轨则碳排放总量增长幅度，对应为“双碳”进度的“达峰前期”、能耗双控向碳排放双控编削的“编削中期”。碳排放强度为主，碳排放总量为辅，要求不熟悉的场景以能耗双控为补充。基础要求完成从“薄弱”向“完善”的快速擢升。华东、华南、东北、西北等地区从试点编削为讲求膨胀。考察仍以行政为主、市集为辅，纳入碳市集的控名次业从行政区画双控中剔除。

“十五五”后期，在减碳与经济增长等意见动态均衡中，高质料发展潜入鼓动，当代动力体系基本建成，外洋控碳压力空前加大后，迟缓转向深脉络的期间相助与机制协同，碳排放总量达到峰值平台期，对应为“双碳”进度的“达峰期”、能耗双控向碳排放双控编削的“编削完成期”。以碳排放总量为主、碳排放强度为辅，能耗双控斟酌全王人退出，纳入可再无邪力电力销耗强度斟酌。基础要求已全王人具备。世界各省市均讲求膨胀碳排放双轨则度，纳入碳市集的行业主体均从行政区画双控中剔除。

4

论断与建议

研究标明，现行能耗双控政策在旧版能耗双控政策基础上剔除了新增可再无邪力和原料用能，预测2025年、2030年和2035年纳入双控考察范围的动力销耗总量（折合表率煤）较2020年减少7.0亿、11.9亿、16.9亿t，灵验缓解动力销耗总量考察压力，但会推动可再无邪力电力需求激增，进一步擢升新动力开发利用水和煦结尾电气化水平，现时可能会加大新动力消纳和供电压力。能耗双控转向碳排放双控的关节在于合理详情轨则斟酌、全面完善基础要求、有序统筹扩充范围。

基于本文研究，暴虐以下3个方面政策建议：

1）建立有序不时行业与地区双维度的碳排放双控意见瓦解方法。碳排放双轨则度开荒的关节点是有序不时行业和地区2个维度，行业维度重心斟酌世界碳排放权来往市集纳入的控名次业及碳配额分拨，地区维度重心斟酌双控斟酌从国度到省市的层层瓦解，因此须加速方法研究，合理设立碳排放强度和总量考察斟酌。

2）捏续加强碳核算、碳计量等碳排放双控基础才能与基础设施开荒。碳排放双轨则度全面落地仍面对基础要求的经管，亟须在“十四五”“十五五”期间创造好要求，为碳达峰后实行碳排放双控奠定精粹的基础。现时要加速构建世界妥洽碳核算体系，饱读动碳计量、碳基础设施开荒，在进展省市、区域及园区开展试点。

3）超前研究建立笼统斟酌化石动力和可再无邪力的能效表率体系。现行能耗双控与碳排放双控王人是考察“非原料用能的化石动力”。为幸免用能企业多半使用绿电而不看重后果擢升，带来可再无邪力电力的奢靡，为用电垂死地区、电网安全慎重运行带来压力，还应眷注可再无邪力电力销耗强度，超前研究针对可再无邪力电力销耗的表率体系。

作家：汤芳等东说念主

开始：碳达峰中庸（原文刊于《中国电力》2023年第12期）

剪辑：陈好意思珊

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